FIATA Congrès mondial

Moscou, 14 septembre 2005

‘’Le scénario douanier qui se profile ‘’

Kunio Mikuriya, Secrétaire général adjoint, Organisation mondiale des douanes

Mesdames et Messieurs c’est pour moi un grand plaisir et un grand honneur d’être admis à prendre la parole devant un auditoire aussi distingué. Je voudrais exprimer ma sincère reconnaissance à la FIATA pour m’avoir invité à son congrès mondial annuel. La mission principale de l’industrie des transports étant de garantir l’acheminement régulier des marchandises en trafic international, elle constitue naturellement un partenaire privilégié pour la douane s’agissant d’améliorer l’efficacité et le rendement des procédures appliquées aux frontières. En fait, l’OMD se félicite de sa longue relation avec la FIATA qui n’a jamais ménagé ses efforts pour accroître les connaissances de ses membres et leur apporter une formation de manière que l’industrie puisse jouer un rôle prépondérant dans l’amélioration de l’efficacité de la chaîne logistique. C’est la raison pour laquelle j’apprécie particulièrement l’occasion qui m’est offerte aujourd’hui de vous mettre au courant de nos plus récentes initiatives et d’inviter la FIATA et ses membres à continuer de contribuer à la formulation des politiques et d’influencer l’adoption de nouvelles mesures aptes à rendre compte avec exactitude des besoins de cette industrie. Ensemble, nous devons faire face à un monde en rapide évolution où la gestion de la chaîne logistique internationale est devenue l’une des caractéristiques essentielles de la stratégie des entreprises grâce aux avancées extraordinaires de la technologie de l’information. Il nous apparaît donc opportun d’examiner le scénario qui se profile tant pour la douane que pour nos partenaires commerciaux, y compris les transporteurs.

La fonction de la douane a évolué rapidement en réponse aux demandes des gouvernements et à l’évolution de l’environnement dans lequel elle opère. Elle a commencé sous la forme d’un service chargé du recouvrement des taxes à l’importation qui étaient destinées à financer les activités de l’Etat. Même maintenant, c’est encore la fonction principale des administrations des douanes dans la majorité des pays en développement car ces taxes contribuent au développement économique et social de ces pays. Partant de la fonction de contrôle fiscal aux frontières, la douane a été également chargée de protéger la société contre les entrées et sorties de marchandises prohibées et soumises à réglementation. En revanche, il est reconnu par tous que les échanges internationaux sont un élément moteur essentiel de la prospérité économique. C'est la raison pour laquelle la facilitation des échanges a été choisie comme un nouveau domaine de négociations dans le cycle actuel de négociations de Doha de l'OMC, connu également sous le nom de Programme de Doha pour le développement. La portée de ce programme est définie comme étant l'amélioration des procédures commerciales, amélioration qui est censée diminuer le coût des transactions internationales en simplifiant les formalités administratives aux frontières. Parallèlement, il a été pris de plus en plus conscience de la vulnérabilité du système commercial mondial aux menaces des terroristes et de la criminalité organisée après les attentats du 11 septembre. Étant donné que la douane est en poste aux frontières avec pour mission d'inspecter les cargaisons, recevoir les renseignements dont sont assortis les mouvements de marchandises et connaître les intervenants qui participent aux échanges internationaux, il est naturel qu'elle soit chargée, avec d'autres organismes gouvernementaux, y compris la police et les forces armées, d'assurer un niveau de sécurité accru du territoire. Cette double préoccupation de facilitation et de sécurité est souvent décrite comme étant les deux faces d'une même pièce car seule une douane efficace, efficiente et conviviale est capable de répondre à ces deux demandes en coopération étroite avec d'autres intervenants de la chaîne logistique internationale. Cette évolution de la fonction de la douane a conduit la communauté douanière internationale à mettre au point une nouvelle série de normes, à savoir le Cadre de normes visant à sécuriser et à faciliter le commerce mondial (le Cadre) qui regroupe tous les instruments et initiatives existants de l'OMD.

En fait, le Cadre est conçu pour assurer la sécurité de la circulation des échanges internationaux de façon à ne pas entraver mais au contraire à faciliter les échanges légitimes et à améliorer les opérations douanières. Cette amélioration se traduira par une amélioration du recouvrement des recettes fiscales et par une application adéquate des lois et règlements nationaux grâce auxquels la douane contribue au développement économique et à la protection de la société. À cet égard, je souhaiterais souligner que le Cadre aidera également la douane et les entreprises avec lesquelles elle est en rapport à aborder le problème sans cesse plus aigu de la contrefaçon en leur donnant un aperçu du fonctionnement de la chaîne logistique, dont la criminalité organisée exploite la vulnérabilité dans le but de se procurer des profits illégaux. La douane et les fournisseurs de services devront remplir leurs rôles respectifs en luttant contre cette épidémie qui commence à ronger l’économie, qui lèse le commerce et les investissements légitimes ainsi que l'intérêt des consommateurs. En conséquence, le Cadre s’inspire des principes douaniers modernes élaborés par l'OMD qui sont contenus dans la Convention de Koto révisée (Convention internationale relative à la simplification et à l'harmonisation des régimes douaniers) et autres instruments d'assistance. Ces principes modernes comprennent notamment l'application des techniques d'évaluation des risques reposant sur des renseignements fournis par voie électronique avant l'arrivée des marchandises afin d’identifier les envois à haut risque, l'utilisation de la technologie moderne et la conclusion de partenariats avec les entreprises. La plupart de ces principes ont été initialement élaborés par la douane en consultation étroite avec les entreprises dans le cadre des initiatives en matière de facilitation des échanges et ont été par la suite améliorés en vue de répondre aux préoccupations en matière de sécurité tout en garantissant la circulation sans entrave des marchandises légitimes. Une autre fonction importante du Cadre est d'éviter d'imposer une tâche inutile à la communauté du commerce international en lui demandant de remplir différentes séries de conditions en vue de sécuriser et de faciliter les échanges. Cette fonction nécessite une seule série de normes douanières internationales qui ne font pas double emploi ni ne vont à l'encontre d'autres dispositions intergouvernementales. De cette manière, le Cadre peut être utilisé pour moderniser et renforcer la douane en vue de la préparer à l’évolution qu’elle connaîtra au 21ème siècle.

L’un des axes principaux développé dans le Cadre porte sur une amélioration de l'évaluation des risques et de la gestion des risques grâce à des renseignements électroniques préalables transmis par les opérateurs économiques intervenant dans la chaîne logistique internationale ainsi que par un échange de renseignements entre administrations des douanes. La communauté douanière internationale a également fait des efforts dans cette direction. La Convention de Kyoto révisée préconise vivement l'adoption de la technique de gestion des risques, ce qui suppose de passer de la méthode de l’inspection intégrale des cargaisons, ce qui est peu réaliste et inefficace, à une approche sélective reposant sur le renseignement. L'utilisation de renseignements et de données préalables permet à la douane d'évaluer le risque présenté par un envoi avant son arrivée, ce qui se traduit par une diminution du temps nécessaire pour son dédouanement, comme le montre souvent de manière empirique l'Etude de l'OMD sur le nécessaire pour la mainlevée. En outre le Modèle de données douanières a été élaboré en vue de faciliter le transfert électronique des données nécessaires à la douane. En partant de ces principes de facilitation des échanges, et des outils mis au point par l'OMD, le Cadre invite instamment les administrations des douanes à établir un système de gestion des risques cohérent s'appuyant sur les directives contenues dans la Stratégie mondiale en matière d'informations et de renseignement. Le Cadre harmonise également les renseignements préalables sur les envois qui permettront aux douanes d'entreprendre une évaluation des risques à des fins de sécurité et recommande l’utilisation du Modèle de données douanières qui contient tous ces éléments de données. En outre, la Convention internationale d'assistance mutuelle administrative en matière douanière de l'OMD (Convention de Johannesburg) fournit une excellente assise légale aux fins de cet élément capital que constitue l’échange international d'informations en couvrant l’échange préalable d’éléments de données clés nécessaires à l’identification des envois à haut risque.

Le Modèle de données douanières de l'OMD fournit un cadre de normes, des jeux de données harmonisées et des formats normalisés de messages électroniques aux fins de l'accomplissement des formalités aux frontières. Cet outil permet un échange de renseignements efficace entre entreprises, entre entreprises et gouvernement et entre gouvernements, ce qui facilitera le commerce international, diminuera les coûts pour les entreprises et favorisera la croissance économique. Naturellement, le Modèle de données douanières tient compte de l’ EDIFACT/ONU et autre normes internationales, ce qui le rend apte à fonctionner avec les modèles de données utilisés dans le secteur du commerce et celui des transports. L'ONU tient à jour régulièrement le Modèle de données douanières et procède actuellement à la détermination des besoins des autres organismes en matière de renseignements. Il s'agit là d'une avancée importante vers la normalisation des données exigées par tous les services publics en ce qui concerne les échanges internationaux et d’une initiative qui autorise la mise en œuvre de la notion de ‘’guichet unique’’. La Référence Unique de l’Envoi (RUE) de l’OMD, qui consiste en l’attribution d’un numéro de référence à chaque envoi, est encore une initiative importante qui permet à la douane de réunir et de regrouper des renseignements provenant des divers intervenants dans la chaîne logistique afin de surveiller et, par la même, de faciliter la circulation des marchandises. En ce sens, la RUE pourrait être assimilée à une sorte d’agrafe électronique. Le Cadre recommande vivement d’utiliser le Modèle de données douanières, le Guichet unique et la RUE car tous jouent un rôle important dans la sécurisation et la facilitation des échanges internationaux dans le cadre du commerce électronique et des formalités douanières informatisées.

Il est évident que tous ces efforts doivent être entrepris par la douane en coopération étroite avec les entreprises. En fait, le Cadre comporte deux piliers : les arrangements conclus entre douanes et les partenariats entre douanes et entreprises. L’élément central du pilier douanes- entreprises est l’Opérateur Economique Agréée (OEA) qui intervient dans la chaîne logistique et qui est approuvé par la douane après qu’elle a vérifié qu’il applique et respecte les normes de sécurité en vigueur. Par OEA on entend notamment les fabricants, les importateurs, les exportateurs, les transitaires, les transporteurs, les groupeurs, les intermédiaires, les ports, les aéroports, les exploitants de terminaux, les opérateurs intégrés, les entrepôts et les distributeurs. Ils agissent en tant que partenaires pour ce qui est de la sécurité en évaluant les menaces et les dangers dont peuvent faire l’objet leur propre chaîne logistique et en réglant les problèmes à leur niveau. Ils aident de ce fait la douane dans l’exercice de ses fonctions en matière de sécurité en diminuant les risques encourus et en facilitant les échanges légitimes. Pour les OEA, les avantages présentés sont certains du fait d’un traitement plus rapide des marchandises par la douane car la fréquence des vérifications pourra être diminuée et l’uniformisation et le caractère prévisible des procédures douanières feront que les renseignements à faire figurer dans les rapports à communiquer aux autorités douanières seront moins nombreux.

J’ai abordé jusqu’à présent la façon dont le Cadre couvre les diverses initiatives de l’OMD et pourrait servir de moteur pour faciliter le commerce légitime tout en

tenant compte des préoccupations concernant la sécurité des échanges. Toutefois, à l’échelon international, une autre question , celle des négociations de l’OMC sur la facilitation des échanges, aura une incidence sur les procédures douanières. La pression politique qui est associée à cette question s’appliquera également tant aux Membres actuels de l’OMC qu’aux pays en cours d’adhésion à cette organisation. Un certain nombre de propositions visant à préciser et à améliorer les trois articles du GATT relatifs aux procédures applicables aux frontières ont été présentées à l’OMC par ses membres.

Les propositions relatives à l’Article V (transit) ont essentiellement trait à la simplification et à la transparence des procédures de transit. Les propositions relatives à l’Article VIII (redevances et formalités) intéressent un large éventail de domaines et préconisent notamment l’introduction des techniques de gestion des risques, le dédouanement avant l’arrivée des marchandises et l’informatisation associée à la communication de données électroniques normalisées, la mise en place du guichet unique, la coordination des services aux frontières et la diminution du temps nécessaire au dédouanement. Les propositions relatives à l’Article X (publication et voies de recours) ont trait à l’utilisation des sites web pour fournir des renseignements, notifier à l’OMC les nouvelles lois et les nouveaux règlements, communiquer les décisions préalables, accéder au centre d’information unique, consulter la communauté commerciale et introduire des recours. Lorsque nous examinons la teneur des propositions soumises qui ont été récapitulées par le Secrétariat de l’OMC, nous constatons que la Convention de Kyoto révisée et autres instruments de l’OMD couvrent fondamentalement toutes les questions de nature douanière abordées dans les propositions. En outre, plusieurs instruments de l’OMD sont mentionnés dans les propositions de l’OMC comme constituant des normes internationales. Il s’agit notamment en l’occurrence de la Convention de Kyoto révisée , de la Convention sur le Système harmonisé qui régit le classement tarifaire des marchandises, du Modèle de données douanières, de l’Etude du temps nécessaire pour la mainlevée et autres. Nous estimons en conséquence que ce programme de l'OMC fournit une bonne occasion pour la douane et les entreprises d'appeler l'attention du monde politique sur la nécessité de poursuivre les efforts visant à simplifier les procédures aux frontières en ayant recours pour ce faire aux instruments et aux activités existants de l'OMD. Cette prise de conscience politique pourrait servir à appuyer l'application efficace des principes contenus dans la Convention de Kyoto révisée et fournir également une bonne base pour la mise en oeuvre du Cadre de normes.

En ce qui concerne la mise en oeuvre du Cadre de normes et l'issue possible des négociations de l'OMC, nous devrions admettre avec réalisme qu'il sera nécessaire d'adopter une approche par étapes qui sera fonction des capacités de chaque administration et des pouvoirs dont elle doit nécessairement disposer sur le plan législatif. Nous estimons qu'une approche holistique, reposant sur l’existence d’une volonté et d’une éthique politiques réelles est nécessaire à la mise en oeuvre de normes internationales douanières relatives au renforcement des capacités. En outre, nous devrions faire participer d'autres organismes en poste aux frontières afin d'assurer une gestion et un contrôle intégrés de celles-ci, ce qui faciliterait les échanges et permettrait d'améliorer la sécurité. En réponse à une demande formulée par ses membres, l'OMD a créé une Direction du renforcement des capacités afin de les aider à maîtriser les initiatives en matière de modernisation douanière mises en œuvre dans leur administration. Heureusement, 100 membres de l'OMD environ, dont un grand nombre nécessitera un renforcement des capacités, ont déjà fait part de leur intention de mettre en oeuvre le Cadre de normes. Je souhaiterais donc inviter instamment la communauté des entreprises à appuyer sans réserve nos initiatives visant à obtenir l'engagement des responsables politiques ainsi que des ressources renouvelables aux fins du renforcement des capacités de la douane. Enfin, nous estimons qu'il est essentiel de renforcer les engagements en matière de coopération conclus entre la douane et les entreprises en ce qui concerne la mise en oeuvre des normes. Le Cadre de normes de l'OMD et les négociations de l'OMC fourniront tous deux une excellente occasion à la douane, aux transitaires et autres intervenants principaux de la chaîne logistique d'élaborer des pratiques d'excellence visant à faciliter la circulation sans entraves des marchandises dans un environnement transparent et sécurisé. Il nous faut reconnaître que nous n'en sommes qu'à un stade initial de cette mise en oeuvre et qu'il nous faudra des lors procéder de manière empirique. Toutefois, j'ai la ferme conviction que par un engagement réel, un dialogue et une coopération étroite entre toutes les parties intéressées, nous serons en mesure de régler conjointement les questions liées à la mise en oeuvre. Nous espérons sincèrement que la FIATA et ses membres pourront montrer la voie dans ce domaine en s'appuyant sur un partenariat renforcé entre la douane et le secteur privé reposant sur la confiance. C'est en effet la clé des changements ouvrant la voie vers un monde meilleur.

Je vous remercie de votre attention.